联合国是一个覆盖全球的多边组织。联合国的规则章程适用于全部193个会员国，几乎没有例外。然而，联合国系统发展业务方面的活动至今仍按二元逻辑运转：所谓的“发达”国家为联合国实体出资，而“发展中”国家接受援助。
对于秘书长提出的，相关讨论持续推进，在此背景下，我们建议：联合国革新其发展工作，应确保吸纳所有会员国参与。促进联合国发展职能的，即授权联合国发展支柱与处于各个收入水平的国家合作，是建成更高效多边发展体系的关键举措。
联合国发展架构面临压力
联合国发展架构所面临的挑战清单很长。规范层面，传统的“北南”格局已受到的明确挑战：可持续发展目标是“适用于所有国家”的框架，“包括发达国家与发展中国家”。资金层面，主要捐助国近期大幅削减预算，这从根本上动摇了联合国发展系统作为富裕会员国官方发展援助渠道的传统角色。
结构层面，部分所谓“发展中国家”收入持续提升，如果继续只对接中低收入国家，联合国发展实体的全球存在感将日益萎缩。中华人民共和国就是即将跃升为高收入国家的“发展中国家”。按现行的规则，联合国发展实体要么在过渡期后关闭设在这些国家的办事处，要么另寻资金来源。
“普遍化”的理由
尽管面临上述种种挑战，联合国发展系统仍沿用传统官方发展援助体制的“捐助国-受援国”关系模式，把“发展援助”视为帮助“发展中”国家追赶“发达”国家的途径。联合国发展系统尚未转向新范式。在新范式下，发展需求已不能简单用一国的收入水平来衡量。
南北鸿沟，在很大程度上是人为建构的。在这道鸿沟的两侧，各国不仅面临共同的不平等、社会两极分化等国内难题，也面临着气候变化、大流行病、移民潮等需要各方携手应对的跨国挑战。走向可持续发展的道路坎坷，也体现在部分高收入国家落实负责任消费等可持续发展目标的进展严重滞后。这些高收入国家的经济负面制约了他国的发展前景；如果这些国家不致力于推进结构改革，可持续发展目标就难以实现。
除上述功能性问题外，联合国发展治理也存在政治必要性，亟需采取更具普遍性的方法，使各会员国间建立更趋横向的关系。目前，联合国发展系统大体沿袭了传统的体制，原则上是传统捐助国提供资源，支持并共同制定“发展中”国家的政策。给国家简单地贴上“捐助国”或“受援国”（即“方案国”）的标签，会催生不健康的多边主义，最终削弱联合国有效应对全球挑战的能力。
由于缺乏实质性的全球治理职能，且捐助国提供的专项资金影响巨大，联合国发展系统已安于只为“发展中”国家提供服务。这既延续了象征性的不平等，又造成了运作缺陷。因为承担单方面的服务提供者角色，联合国倾向于以看似非政治化、官僚化的方式推进发展，默认“那里”的发展模式与“这里”截然不同。事实上，我们亟需建立知识与跨境学习的新型全球政策。
一种更具普遍性的发展工作方法
面对种种不合时宜的特征，我们认为，促进联合国发展支柱普遍化，是确保联合国切实支持会员国推进可持续发展进程并在此进程中保持联合国重要地位的关键一步。然而，将联合国发展事务扩展至“发达”国家，不应简单地把后者纳入联合国现有的国家办事处网络。
相反，我们建议采用更精简、的模式与高收入国家开展合作，这种模式需要采取有针对性且以咨询建议为导向的策略。在国家层面，合作机制应以提供咨询、参与公共辩论以及给予有限且精准的业务支持为核心。
在全球层面，联合国发展系统应聚焦叁项职能：
第一，联合国应建立更具包容性的治理平台，强化相互问责机制。例如，如果捐助国可以在联合国发展实体的战略计划中设定政策优先事项，从而影响与方案国的合作，那么中低收入国家应该能以类似的方式参与解决高收入国家面临的挑战。
第二，发展支持的一项关键功能应聚焦于监测可持续性挑战以及有助于应对这些挑战的最佳实践。虽然联合国已在监测，但若能更深入地分析趋势与挑战，尤其是关注外部性影响，便可找出切实可行的解决方案，并构建更具说服力的叙事，从而打动全球受众。
第叁，联合国发展系统应促进跨越既有鸿沟的学习。尽管可持续发展挑战往往超越国界，但联合国的发展重点仍然针对“发展中”国家，而经济合作与发展组织等实体则专注于“发达”国家。这种割裂的做法限制了理解并阻碍了合作，而作为一个准普遍性机构，联合国应提供克服深层壁垒的最佳框架。
联合国发展工作普遍化的政治经济学原理
联合国发展工作采取更加普遍化的做法，可能会引起南北双方的强烈反对。然而，仅关注援助权利或试图维护特权多边地位，都反映一种过时的南北范式，而这种范式忽视了联合国更广泛的使命。《联合国宪章》强调“合作解决国际问题”，《2030年议程》则扩大范围，将全球可持续发展关切纳入其中。多边发展工作采取普遍化的做法，可以加强联合国与所有会员国的相关性，并有助于应对从移民到能源供应等各项跨境挑战。
这些挑战在许多情况下已严重制约高收入国家的国内政策空间，而高收入国家能够依靠联合国的支持应对这些挑战。对于“发展中”国家来说，更具普遍性的联合国发展支柱将有助于在发展治理与议题讨论中处于更平等的地位和拥有更强的话语权，使其能更好地就自身发展前景的关键问题向“发达”国家问责。
总体而言，联合国应适应新现实，即当今世界格局与“发达”和“发展中”国家二分最初流行时早已截然不同。将联合国发展工作普遍化，不仅是确保联合国在现有下仍然充当多边合作保障者的必要之举，也是可行之策。会员国应利用2030年后全球发展框架的筹备工作，共同规划真正具有普遍性的联合国发展系统。
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